Texto en socialización. El documento no es definitivo y puede cambiar antes de su envío a la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Desde 2014, en Bolivia cada contrato minero nuevo necesita una ley. La Ley N.º 535 de Minería y Metalurgia somete a la Asamblea Legislativa Plurinacional los contratos que se firmen tras su publicación, salvo los que adecuan antiguas autorizaciones transitorias, y le da 90 días para pronunciarse. El plazo ha resultado orientativo y el trámite, político. En junio de 2024 el Senado rechazó un proyecto de ley que aprobaba 19 contratos mineros de una sola vez. Según un documento de trabajo del Growth Lab de la Universidad de Harvard publicado en abril, ninguna otra jurisdicción andina exige aprobación parlamentaria para los grandes contratos mineros, y el país no ha abierto una mina de gran escala desde San Bartolomé, en 2008.
El anteproyecto de Código de Minería y Metalurgia ataca ese atasco de frente. Reserva la aprobación legislativa a una sola modalidad, el contrato de interés público que firme la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) en áreas estratégicas. Los demás contratos se perfeccionarían en sede administrativa y surtirían efecto con su inscripción en el Registro Minero. Es la reforma de mayor alcance del texto. Pero el borrador acelera la entrada al sector sin tocar apenas las dos condiciones que más pesan en la decisión de un inversor extranjero, qué puede hacer con su derecho minero y ante quién puede litigar si algo sale mal. Y varias de sus piezas más favorables a la inversión descansan sobre una lectura discutible de la Constitución o remiten a leyes que todavía no existen.
Conviene leerlo con la cautela que pide el propio documento. El Ministerio de Minería y Metalurgia lo publicó el 3 de noviembre en un micrositio recién habilitado, codigominero.mineria.gob.bo, donde cualquiera puede leerlo y dejar observaciones. No es un proyecto de ley ni la versión definitiva. Se presenta como «Documento para socialización», cubre sólo el Libro Primero y, según la agencia estatal ABI, su estructura y contenido «continúan sujetos a revisión y ajustes». La versión publicada lo confirma. Conserva sellos internos de redacción como «REVISADO 21/10/2026», remisiones a artículos todavía sin número y una nota que dice «COMIBOL SUGIERE REVISAR INCREMENTO PARTICIPACION». El Gobierno prevé entregarlo a la Asamblea a finales de noviembre.
Más rápido para entrar
La aprobación legislativa no es el único freno que el borrador intenta quitar. Las solicitudes pendientes ante la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM) se resolverían como contratos de otorgación ante una nueva Autoridad Nacional Minera, que sustituye a la AJAM y asume también el control de la comercialización de minerales. Las áreas reservadas a COMIBOL en 2012 que ésta no reclame en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del código quedarían libres para nuevos derechos. Y el texto va contra quien acapara áreas sin trabajarlas. El titular debe empezar en el primer año, no puede parar sin causa más de seis meses seguidos y pagar la patente no basta para acreditar actividad.
La pieza central, sin embargo, es jurídicamente frágil. La Ley N.º 535 y el anteproyecto se apoyan en el mismo precepto, el artículo 158 de la Constitución, que atribuye a la Asamblea la aprobación de «los contratos de interés público referidos a recursos naturales y áreas estratégicas». La ley de 2014 lo entendió referido a todo contrato minero nuevo. El borrador lo lee de forma literal y lo limita a los contratos que llevan esa etiqueta. La lectura tiene apoyo en el texto, pero supone que una ley ordinaria fije el alcance de una competencia constitucional del Legislativo, y la última palabra la tiene el Tribunal Constitucional Plurinacional. Mientras no se pronuncie, un contrato firmado sin ley cargará con un riesgo de impugnación que cualquier financiador tendrá en cuenta.
Para los contratos vigentes, el texto promete continuidad y reconoce los derechos otorgados bajo la Ley N.º 535. Hay una excepción incómoda. Los contratos de riesgo compartido de COMIBOL deberán adecuarse a «contratos de asociación minera», una figura que el propio código ya no regula. Y el Libro Primero no abroga la Ley N.º 535, de modo que la convivencia entre ambas normas queda por resolver.
Un socio estatal con mayoría
En los proyectos estratégicos en áreas de COMIBOL, el contrato de interés público sustituye al de asociación, y el cambio es más económico que de gobierno. La participación mínima de COMIBOL en las utilidades baja del 55 % al 51 %. El control sigue donde estaba. Desde una reforma de 2016, el directorio de estas asociaciones debe tener mayoría de COMIBOL y presidencia estatal, y el borrador mantiene ambas cosas. Lo que añade es que la operación técnica podrá quedar en manos del socio privado o de un operador especializado, y que COMIBOL deberá activar los mecanismos legales y apoyar a su socio frente a avasallamientos. Para quien aporta capital y tecnología, eso supone cuatro puntos más de utilidad y algo más de respaldo sobre el terreno, pero no más peso en las decisiones estratégicas. Estos contratos durarían hasta 30 años, con una sola prórroga que no requeriría aprobación legislativa.
El contrato de producción minera, pensado para empresas privadas que trabajan áreas de COMIBOL, es más sencillo y tampoco pasa por la Asamblea, pero deja abierta la variable que más importa. COMIBOL fijará su participación sobre el valor bruto de venta, «condicionada a actualización permanente». Si eso significa que el porcentaje puede revisarse durante la vida del contrato, ninguna proyección financiera podrá darlo por cerrado. El contrato dura hasta 20 años, prorrogables previa evaluación de COMIBOL, y al final los inmuebles y las mejoras quedan para la empresa estatal sin compensación.
El cerrojo sigue echado
Lo que el borrador no cambia pesa tanto como lo que cambia. Las áreas mineras siguen siendo intransferibles e inembargables y no se heredan, y el titular no puede cederlas ni arrendarlas. Los minerales en el subsuelo no pueden titularizarse ni darse en garantía, y la información geológica sirve para buscar financiamiento sin que ello suponga gravamen alguno, como ya ocurre hoy. La financiación de proyectos seguirá apoyándose en la producción, los equipos y los flujos del contrato, no en el derecho minero, y los financiadores cobran esa carencia en tasa y en garantías adicionales.
Hay una rendija, y es valiosa para las empresas de exploración. El titular de una licencia podrá pedir que su derecho preferente a firmar el contrato lo ejerza un tercero, cuando hoy sólo puede ejercerlo junto con él. La sustitución comprende ese derecho, no el área ni los minerales, pero permite el modelo habitual en otros países, en el que una empresa pequeña descubre el yacimiento y una grande lo desarrolla. Otras novedades son menos amables con quien explora. Las licencias se reducen a 250 cuadrículas, la mitad del máximo actual, aunque una alternativa propuesta por la Asociación Nacional de Mineros Medianos e intercalada en el texto permitiría hasta 800 en proyectos de gran escala. Cada actor podrá presentar hasta dos solicitudes; para una tercera deberá acreditar actividad en las anteriores.
La salida jurídica tampoco se mueve. Las controversias de los contratos de interés público se resolverán según la ley boliviana, con arbitraje nacional sólo en lo arbitrable, y el dominio de los recursos, la titularidad de los derechos y el ejercicio de potestades públicas quedan fuera de todo arbitraje. La Constitución somete la inversión extranjera a la jurisdicción boliviana y descarta el arbitraje internacional en hidrocarburos. El Gobierno sostiene que fuera de los hidrocarburos sí cabe acudir a tribunales internacionales, y el proyecto de Ley de Inversiones que llevó a la Asamblea en agosto busca reabrir esa vía. El anteproyecto minero no la recoge. Si ambas normas salen adelante tal como están, Bolivia tendría una ley general que admite el arbitraje internacional y un código sectorial que sólo prevé el nacional para sus contratos estratégicos. Para el inversor extranjero, la protección efectiva seguirá dependiendo más de la estructura societaria y del seguro de riesgo político que de la ley minera.
Incentivos con la letra pendiente
El capítulo de incentivos es el más vistoso. Los proyectos de 50 millones de dólares o más podrían obtener, entre otras ventajas, estabilidad tributaria, regalitaria y contractual por hasta 30 años, arancel cero para bienes de capital, depreciación acelerada, beneficios en el impuesto sobre las utilidades y una regalía reducida para la producción adicional que se funda o refine en el país. Cualquier operador tendría, además, arancel cero durante tres años para importar maquinaria y equipos destinados a proyectos nuevos o ampliaciones. La letra pequeña está en el propio texto, que somete el régimen de los grandes proyectos a «las condiciones y los límites expresamente establecidos por ley» y deja la estabilidad a un reglamento. El código anuncia los incentivos y deja su contenido para después. Hasta que esa ley exista, ningún inversor podrá contar con ellos. Las regalías generales, mientras tanto, se mantienen en lo sustancial.
Una consulta más corta
La consulta previa es el otro gran cambio de procedimiento. El borrador mantiene que no da derecho a veto, como ya hacía la ley vigente, pero la limita a una sola vez por contrato, reduce su duración máxima de cuatro a tres meses y, si no hay acuerdo, traslada la decisión final del Ministerio a la nueva autoridad minera. Excluye además a los asentamientos recientes formados para hacer minería y ya no menciona a las comunidades interculturales. Uno de sus artículos termina con una frase en mayúsculas, «CUANDO EL TERRITORIO ESTE SOBREPUESTO A TIERRA FISCAL Y PROPIEDADES PRIVADAS NO HABRA CONSULTA PREVIA», que parece una nota de trabajo y que, de quedar en el texto final, tendría un efecto amplio.
Los plazos cortos ayudan a planificar. El riesgo está en otra parte. La consulta previa es un derecho reconocido por la Constitución y por el Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y una consulta que un juez considere insuficiente es una de las vías más frecuentes por las que se paraliza un proyecto ya en marcha. Una consulta más rápida puede terminar en un proyecto más lento.
La apuesta por las cooperativas
La novedad con más carga política es la apertura a las cooperativas. Hoy la ley les prohíbe asociarse con empresas privadas, y la infracción es causal de resolución de sus contratos. El borrador crea un contrato de asociación productiva que permitiría a empresas privadas, nacionales o extranjeras, asociarse con cooperativas para proyectos concretos, sin ceder ni gravar el derecho minero. Las cooperativas tienen áreas, trabajadores y peso político, y les falta capital, así que la puerta es grande. También es el terreno donde la resistencia será mayor. La Central Obrera Departamental de La Paz ha calificado el anteproyecto de «lapidario» y lo acusa de resucitar el código de los años noventa, y la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (Fencomin) denuncia haber sido marginada del proceso.
Más acceso, la misma protección
El borrador mejora el acceso más que la protección. Reduce el tiempo y la incertidumbre política hasta la firma del contrato, pero deja casi igual lo que ocurre después, cuando el capital ya está enterrado en la mina. Para un sector que lleva casi dos décadas sin abrir un yacimiento grande, acortar la espera es un avance real. Es menos probable que baste para atraer a las empresas capaces de financiar una mina de gran escala, que miran sobre todo si podrán dar el proyecto en garantía, venderlo y defenderlo ante un tribunal neutral.
El texto que llegue a la Asamblea puede ser distinto. Las notas de revisión, las remisiones vacías y la propuesta de los mineros medianos describen un documento todavía en negociación, y la oposición de los trabajadores y de parte del cooperativismo anticipa un debate difícil. Tres cuestiones decidirán su alcance. La primera, si la limitación de la aprobación legislativa sobrevive a la Asamblea y al Tribunal Constitucional. La segunda, si los incentivos reciben la ley que los haga exigibles. La tercera, si la participación de COMIBOL en los contratos de producción queda fijada o sigue sujeta a «actualización permanente». De esas respuestas dependerá que el nuevo código cambie la decisión de invertir en Bolivia o sólo su calendario.
